Bayerischer Verfassungsgerichtshof zum Volksbegehren „Stoppt den Pflegenotstand an Bayerns Krankenhäusern“

Durch das am 01.01.2019 in Kraft getretene Bundesgesetz zur Stärkung des Pflegepersonals (Pflegepersonal-Stärkungsgesetz - PpSG) wurden konkrete Vorgaben für die Pflege in Krankenhäusern, insbesondere zur Bemessung und Finanzierung des Pflegepersonalbedarfs sowie zu Personaluntergrenzen (vgl. §§ 136a Abs. 2, 137i, 137j SGB V) eingeführt. Der Verwaltungsgerichtshof Bayern hatte darüber zu entscheiden, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung eines Volksbegehrens zur weiteren Verbesserung der Situation des Pflegepersonals in Bayern vorliegen und hat dies verneint (Entscheidung v. 16.07.2019, Az. Vf. 41 IX-19). Dem Volksbegehren lag ein bayerischer Gesetzesentwurf zugrunde, mit welchem in das Bayerische Krankenhausgesetz u.a. besondere Qualitätsanforderungen und eigene Regelungen zur Personalbemessung für Pflegefachpersonen aufgenommen werden sollten. Dieser Gesetzesentwurf sei jedoch mit dem Bundesrecht unvereinbar, da dem Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz fehle, so der Verwaltungsgerichtshof Bayern. Die maßgeblichen Regelungen des SGB V beruhen auf der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 GG. Dies bedeutet: Solange und soweit der Bund Regelungen schafft, sind hiervon abweichende Regelungen durch die Länder gesperrt. Der Bund habe den Bereich der Pflegepersonalausstattung in Krankenhäusern aber abschließend geregelt, eine Öffnungsklausel für die Länder liege nicht vor. Anhaltspunkte dafür, dass der Bund seine Gesetzgebungskompetenz im Rahmen der Regelungen zur Pflegepersonalausstattung überschritten habe, sah der Verwaltungsgerichtshof Bayern nicht.
Für psychiatrische und psychosomatische Krankenhäuser gilt bis zum 31.12.2019 noch die Psychiatrie-Personalverordnung (Psych-PV), welche gem. § 136a Abs. 2 SGB V durch Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses abgelöst werden sollen. Für somatische Häuser gilt seit dem 01.01.2019 in pflegeintensiven Bereichen die Pflegepersonaluntergrenzen-Verordnung (PpUGV). Da eine unzureichende Pflegepersonalausstattung jedoch in allen Krankenhausbereichen relevant ist, wird das InEK zukünftig jährlich, erstmals zum 31.05.2020, für jedes zugelassene Krankenhaus einen Pflegequotienten (Verhältnis Anzahl Vollzeitkräfte auf bettenführenden Stationen – Pflegeaufwand des Krankenhauses) ermitteln, § 137j Abs. 1 SGB V. Das Bundesministerium für Gesundheit kann dann Untergrenzen festlegen, dessen Unterschreitung Vergütungsabschläge nach sich ziehen können, § 11 KHEntgG. Ab dem 01.01.2020 werden die Pflegepersonalkosten aus den DRG ausgegliedert und über ein eigenes Budget in voller Höhe erstattet, § 6a KHEntgG. All diese vorbeschriebenen Bereiche fallen unter die konkurrierende Gesetzgebung bezogen auf die wirtschaftliche Sicherung und die Regelung der Krankenhauspflegesätze, Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG. Regelungskompetenzen zur Krankenhausorganisation und Krankenhausplanung sind dagegen grundsätzlich Sache der Länder, Art. 70 Abs. 1 GG. Haben organisatorische Maßnahmen wie die Personalausstattung Auswirkungen auf die Krankenhausfinanzierung, so kann die Kompetenz für den Bund aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG eröffnet sein. Die konkrete Abgrenzung der Zuständigkeiten ist hier schwierig und musste vom Verwaltungsgerichtshof Bayern auch nicht entschieden werden, da die Zuständigkeit des Bundes über Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG (Recht der Sozialversicherung) eröffnet war, welche die Anforderungen an die Qualität der Leistungen einschließt. Die Entscheidung zeigt einmal mehr deutlich die Schwierigkeiten bei der Abgrenzung der gesetzgeberischen Zuständigkeiten auf Bundes- und Landesebene im Krankenhausbereich. Vorgaben der Personalausstattung sieht der Bundesgesetzgeber als Indikator für die Strukturqualität und stützt seine Kompetenz auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG (vgl. BT-Drs. 18/5372, S. 89 und 19/4453, S 44). Strukturqualitätskriterien finden sich aber auch regelhaft in den Landeskrankenhausplänen als Folge landesrechtlicher Regelungen.


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